以民主党派内部监督推进协商民主发展
发布日期:2015-04-23 浏览次数: 字号:[ ]

农工党常德市委 陈钰 

(本文获湖南省政协优秀理论文章三等奖,农工党湖南省委优秀理论文章,常德市政协优秀理论文章一等奖,刊发于《常德政协》2015年第2期。)

 

  内容提要:当前,民主党派内部监督正处于从摸索阶段向制度化过渡的时期,建立民主党派内部监督机制意义重大。针对目前监督意识淡薄、监督机制不健全和监督职能履行不力的问题,我们认为其主要原因为监督主体和客体不分、监督机制单方运行、监督力量存显见失衡和监督内容还不公开,对此,我们建议理顺领导体制和工作机制、完善整套规章制度、完善机构和自我调节机制,试图以此破解民主党派内部监督的困境。

  关键词:民主党派  内部监督  完善机制

   

  作者简介:陈钰  常德市政协常委、农工党常德市委专职副主委

   

  民主党派作为人民政协的参加单位,是推进协商民主广泛多层制度化发展的主力军之一,民主党派的内部民主直接影响协商民主的广度和深度,而内部民主的程度又直接取决于内部监督的力度。民主党派内部监督具有预防、纠偏、改进、评价的功能,既是保持内部民主的重要手段,又是发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用的客观需要,更是新形势下推动多党合作事业健康发展的现实呼唤。由此,建立一套科学、高效的民主党派内部监督机制具有重要的现实意义和深远的历史意义。

  一、当前民主党派内部监督存在的主要问题

  (一)监督意识较为淡薄

  ——监督主体主动监督的意识淡薄。由于一些民主党派地方组织或其组织部门对选人用人的监督没有角色意识,因此在选定党派内部后备人选时,只好听命于主要领导的“推荐”,把后备干部的考察、培养、选拔任用演绎成“履行手续”;同时,党派成员对内部监督持怀疑态度。有的质疑民主党派内部监督的必要性,认为民主党派无职无权,即使部分人发生腐败问题,自有国家法律制裁,没有把监督视为自己的权利和义务,不愿主动监督;有的由于现有的内部监督没有建立完善的保障机制,怕伤和气、怕报复,不敢主动监督。①

  ——监督客体接受监督的意识淡薄。在各级组织(未包括县级委员会、基层委员会、总支委员会、支部委员会、支部和小组,下同)层面:虽然民主党派章程明确规定组织原则是民主集中制,要求“集体领导,民主集中,个别酝酿,会议决定”。但在有些地方,内部监督仅局限于主委会、常委会,而多数常委又是兼职,会议因此成为主要领导的“一言堂”。而这样作出的决策往往又打出“组织决定”、“集体负责”的牌子,以规避责任风险。在成员个人层面:各级民主党派组织领导干部都分散于不同的本职工作单位,党派组织对其又不具备工作单位所具有的人事和经济等考核约束,几乎对成员不具控制力。因此,他们往往不重视党派组织对其给予的评价,主动接受监督的意识更是淡薄。 

  (二)监督机制尚不健全

  由于民主党派内部监督制度缺漏、质量不到位,使得内部监督工作难以稳定规范。现有的规章制度也缺乏详细的实施细则,内容抽象,弹性很大。

  ——配套制度体系不完善。民主党派内部虽然制定了委员会制度、民主集中制制度、民主生活会制度等监督制度,但没有建立起相互配套的内部监督制度体系,缺乏运行、保障、约束和调节制度,难以发挥应有的效力。如各级代表大会是权力机关和监督机关,但民主党派代表大会一般五年召开一次,任期五年的代表只参加一次代表大会,难以起到应有的监督作用。

  ——具体程序细则不到位。在日常工作中,由谁来具体执行这些规章,如何执行等,还缺少细则规定。或现有的实施细则可操作性较差,使监督者和被监督者无章可循,监督流于形式。如党务公开“细则”不细,不好把握,本应公开的党派事务被神秘化,往往事后公开多、事前公开少,结果公开多、过程公开少,没有较好地发挥预防和控制作用,使原本可以及时纠正的问题发展蔓延。②

  (三)监督职能履行不力

  地方各级组织要么没有专设内部监督机构,要么已设立机构但履职能力和效果还有很大的提升空间,党派成员在反映监督信息时渠道很不畅通,有的因此只能作罢,贻误了事前、事中监督的最佳时机;有的则干脆写信或上访到党派中央,给本来就事务繁忙的中央领导增加了工作负担。

  二、民主党派内部监督现存问题的主要原因

  (一)监督主体和客体不分

  民主党派内部监督客体可以概括为“四类对象,一个重点”:分别是各级委员会及其组成人员;人大代表、政协委员;在政府和司法机关担任实职的成员以及任各类特约职务的成员。重点是各级领导班子及其主要负责人。③由于未设专门、独立的内部监督机构,民主党派内部监督职能基本上由各级委员会承担,客观上造成了监督主、客体合一,监督有名无实的局面,难以达到监督目的。

  (二)监督机制仅单方运行

  民主党派从中央到地方构成了一个垂直纵向的管理系统,但长期缺乏有力的垂直纵向管理机制,导致中央、省、市、县、支部五级组织也缺乏有力的内部监督机制。目前,自上而下的垂直型监督体系在发挥一定的作用,但也因控制链长、控制成本高而难以达到效果。而自下而上的监督体系则由于制度缺失等原因举步维艰。 

  (三)监督力量存显见失衡

  在民主党派内部,自上而下的监督力量占据了主导地位,实践表明存在突出的障碍。首先,上级的层次越高,与下级的权力距离越远,监督越薄弱,往往是事后问题严重时,才进行检查处理,使许多本可以及时纠正的问题发展蔓延,造成不良后果。其次,监督的随机性大,其效力主要依上级领导人的思想作风、原则性以及对部属的宽严而变化。④第三,客观上由少数人监督多数人,数量悬殊和空间距离的疏远,再加上信息渠道不畅和违法乱纪行为的隐蔽性,都有可能使上级对下级的腐败失察,或者即使察觉,也往往成为事后监督。而另一方面,自下而上的监督力量本应占据主导地位,但由于历史和没有授权等诸多原因,却一直处于次要的地位,使得目前监督的力量严重不平衡。

  (四)监督内容需更加公开

  作为监督的主、客体,应对监督的内容和范围享有知情权。哪些应当公开、以什么方式和程序公开、公开到什么程度等,都要视工作的性质和对权力的监控需要而定。但目前,民主党派内部对各级组织及其领导干部权力运作的公开性缺乏规范要求,更谈不上规范操作。个别组织和领导干部将一些本应公开的党务政策神秘化。作为监督主体的党派成员,对监督内容、如何监督没有确切的了解。对于领导者权力的行使情况,更是难以知情,导致目前监督无从实施的局面。

  三、完善民主党派内部监督机制的对策

  (一)理顺领导体制和监督工作机制

  多年来,民主党派各级委员会的常委会一经产生,多数时间内,实际上代行代表大会和全委会的职权,既行使党内决策权,又行使执行权,还行使监督权。民主党派松散型组织特点决定了委员会(常委会)的职权通常授权于主委会,而主委会的权力又集中在主要负责人的手中。为避免权力过分集中,导致权力结构失衡,应明确划分民主党派内部的决策权、执行权和监督权,并使之相互制约、各司其职、协调统一。即民主党派内部监督的决策权、执行权、监督权属于各级代表大会,闭会期间属于各级委员会(常委会),而日常监督权属于各级监督委员会。地方各级监督委员会负责出台实施细则落实上级监督规定,执行本级组织监督处分决定。这样有利于遏制党内腐败,促进团结和统一。

  (二)完善监督工作的整套规章制度

   一是完善民主集中制度。要贯彻民主集中制,就要实行上下级的双向监督。首先,要完善领导班子议事决策规则。对重大事项的决策,必须事前通报情况,充分协商酝酿,再进入表决程序。其次,要完善集体领导和分工负责制。重要决策、干部选拔与任免以及组织内部的有关重大事项,都应按照规定,经常委会或全委会审定。要强调“一把手”是“班长”,而不是“家长”。二是完善代表任期制度。建立代表任期制,明确代表的权利和义务。如在大会闭会期间代表可随时向同级或上级组织提出监督意见和建议等,以解决民主党派代表大会制度在时间上缺乏经常性监督,在空间上缺乏全方位监督的问题。三是完善述职述廉和民主评议制度。各级领导班子成员要定期在全体委员会议上报告个人本职、党派工作及廉洁自律情况,接受上级组织的检查考核和成员的公开评议,并把述职与考察、奖惩、任免三者结合起来,以增强班子的纯洁性和战斗力。四是完善党务公开制度。对执行各项政治决议的情况、各级组织负责人的分工及年度考核情况、成员队伍发展及机构设置调整情况、重大开支情况等实行公开,做到党派工作透明、参与途径畅通和权力运行公开,以利于把领导班子的领导行为和工作作风,置于透明公开的内部监督之下,推动内部监督制度的执行。五是完善内部激励制度。健全对善于发现、敢于批评的监督者实施的保护和奖励制度。重点明确奖励的条件、评审程序及机构、异议处理程序等;健全对排挤、压制不同意见的行为实施的惩戒制度。重点明确处罚的类别、条件、权限、程序和机构等。尤其要防止持不同意见的同志在某些特定的利益群体中被孤立、排挤甚至遭受打击迫害的情况。⑤六是完善内部监督实施细则。在当前各民主党派制定的《内部监督条例》的基础上,下一步,应制定相应的实施细则,对条例中的原则规定做出详细解释,进行量化、细化,增强其可操作性。

  (三)完善监督机构和自我调节机制

  一是依靠专门监督机构实行有效的监督。中央监督委员会由中央委员会决定,并对其负责。对各级地方组织和领导成员实施最有权威、最为有力的监督;省级与市级监督委员会的组成由同级委员会决定,受同级委员会和上级监督委员会的双重领导,对同级委员会负责。它与中央监督委员会的主要职责相同,主要监督对象是本级和下级组织及其领导成员。下一步努力的方向可以朝着机构的独立化和人员的专职化迈进。二是依靠自我调节机制实行有效的监督。各级组织在执行规章制度的过程中,要随时检查规章制度的适用情况和执行效果,及时反馈,迅速调节在执行中出现的问题,保证党派内部监督的运行不出现故障和偏差。三是依靠阶段紧密结合实行有效的监督。在事前阶段:坚持教育在前、防范在前、制约在前的原则,对苗头性问题,早打招呼,把毛病消灭在萌芽状态;对倾向性问题,及时研究,把现象解决在成风之初。在事中阶段:针对普遍性问题,迅速修订制度,及时堵塞漏洞,防止问题的再度发生。在事后阶段:把批评帮助与表彰先进结合起来,把严格约束与鼓励创新结合起来,发挥内部监督的正面导向和激励作用。

  近些年来,各民主党派在内部监督机制方面努力实践,打下了一定的基础,但仍远远不能满足新的形势和任务发展的需要,尚处于起步阶段。因此,进一步完善和加强落实仍是一个时期内民主党派内部监督的关键词。

   

  参考文献:

  ①赵荣国、张亚娟:《参政党内部监督机制的构建标志着我国权力制约监督体系的进一步完善》,载《2009中国农工民主党理论研究优秀论文集》,中国医药科技出版社,第45页;

  ②任瑞羽工,《关于建立健全民主党派内部监督机制的思考》,载《山西社会主义学院学报》2009年第2期(总第77期);

  ③耿相魁,《论建立健全民主党派内部监督机制》,载《广州社会主义学院学报》2011年第1期(总第32期);

  ④赵静,《新形势下民主党派内部监督机制研究》,http://www.cndca.org.cn/building/theorySearch/unitTheory/200911/t20091109_48389.html访问;

  ⑤民进重庆市渝北区工委:《新形势下民主党派内部监督机制初探》,http://www.mj.org.cn/zsjs/llyd/201206/t20120620_140327.htm访问。

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